Тетяна Любка: Європейська модель фінансування залізничної інфраструктури

Діяльність національного оператора інфраструктури є одним із ключових питань реформи залізничного транспорту, яке останнім часом активно обговорюється у фаховому середовищі та в засобах масової інформації. Саме з цього аспекту доцільно розпочати аналіз. На концептуальному рівні модель виглядає відносно простою: створення організаційно та фінансово відокремленої від перевізників структурної одиниці, запровадження роздільного бухгалтерського обліку, передача відповідних активів, визначення обсягів витрат на утримання та обслуговування інфраструктури, а також розрахунок прогнозної собівартості одиниці інфраструктурної роботи (нитки графіка, тонно-кілометра брутто, поїздо-кілометра або їх комбінацій). Тобто, плата за доступ до інфраструктури

Водночас на практиці європейська модель функціонування оператора інфраструктури передбачає значно складнішу систему регулювання, фінансового балансування та контролю. Для розуміння логіки такого підходу доцільно звернутися до історичних передумов формування цієї моделі.

Наприкінці 1990-х — на початку 2000-х років залізничний транспорт у країнах Європейського Союзу суттєво втрачав обсяги як пасажирських, так і вантажних перевезень на тлі зростання конкурентоспроможності автомобільного та авіаційного транспорту. У відповідь на ці виклики держави ЄС ухвалили рішення про поетапне відкриття залізничного ринку для конкуренції, одночасно забезпечивши стабільну державну підтримку операторів залізничної інфраструктури. Саме поєднання конкуренції на ринку перевезень дозволило підвищити привабливість залізничного транспорту.

Показовою є структура фінансування операторів інфраструктури в країнах ЄС. Зокрема, за даними еталонного доковідного 2019 року, плата за мінімальний пакет доступу до інфраструктури (Track Access Charges, TAC) включає як покриття прямих витрат, безпосередньо пов’язаних із рухом поїздів, так і окремі надбавки, тоді як істотну частку фінансування забезпечує державна підтримка.

 

Таким чином, наведені дані свідчать, що у країнах Європейського Союзу частка плати за інфраструктуру (TAC) рідко перевищує 40-50% загальних потреб інфраструктури на ремонт та утримання, а загальна фінансова модель утримання та розвитку залізничної інфраструктури ґрунтується на поєднанні плати за доступ до інфраструктури та стабільної державної підтримки з різних джерел. Тарифні надходження, зокрема плата за мінімальний пакет доступу (TAC), покривають лише частину витрат оператора інфраструктури, тоді як істотну роль відіграють кошти державного бюджету, фондів ЄС, регіональних бюджетів і інших інструментів публічного фінансування. Фінансова стійкість оператора інфраструктури в ЄС гарантується через довгострокові договори між урядом та оператором, де держава замовляє певний рівень якості інфраструктури і зобов’язується його оплатити. Саме така модель дозволяє утримувати інфраструктурні тарифи на конкурентному рівні та забезпечувати довгострокову стійкість залізничного транспорту.

Державна підтримка залізничного транспорту в Європі

Державна підтримка залізничного транспорту в країнах Європейського Союзу є складовою довгострокової транспортної та кліматичної політики. Саме залізничний транспорт визначено одним із ключових інструментів декарбонізації транспортної системи ЄС у межах реалізації Європейського зеленого курсу та досягнення цілей кліматичної нейтральності.

Відповідно до встановлених проміжних орієнтирів, до 2050 року обсяги залізничних вантажних перевезень у країнах ЄС мають зрости щонайменше вдвічі, а обсяги високошвидкісних пасажирських перевезень — утричі порівняно з рівнем 2015 року. Досягнення таких показників потребує не лише розвитку рухомого складу та сервісів, а насамперед — стабільного фінансування залізничної інфраструктури.

З метою забезпечення конкурентоспроможності залізничного транспорту та реалізації екологічних цілей Європейська Комісія протягом тривалого часу формувала регуляторну базу, що визначає принципи діяльності оператора інфраструктури. На сьогодні ключовими документами є Директива 2012/34/ЄС про створення єдиного європейського залізничного простору та Виконавчий регламент (ЄС) 2015/909, який встановлює правила розрахунку витрат оператора інфраструктури, безпосередньо пов’язаних із курсуванням поїздів.

Базова логіка європейського регулювання полягає у чіткому розмежуванні джерел покриття витрат оператора інфраструктури:

• прямі витрати, що виникають безпосередньо внаслідок руху поїздів, покриваються за рахунок інфраструктурного тарифу;
• непрямі витрати компенсуються за рахунок державної підтримки, а також частково — через надбавки до тарифу та інші комерційні доходи;
• повна собівартість утримання та розвитку інфраструктури свідомо не перекладається на перевізників, оскільки це призвело б до втрати конкурентоспроможності залізничного транспорту.

Тариф на доступ до залізничної інфраструктури жорстко контролюється ЄС

Аналіз європейського регуляторного поля свідчить, що попри відсутність у нормативних актах детального алгоритму розрахунку так званих прямих витрат, оператори залізничної інфраструктури не мають повної свободи у визначенні їхнього складу. Практика застосування права Європейського Союзу демонструє, що формування тарифів доступу до інфраструктури перебуває під постійним та жорстким регуляторним контролем.

Показовою у цьому контексті є справа C-512/10 «Європейська Комісія проти Республіки Польща», яку розглядав Суд Європейського Союзу. Європейська Комісія звернулася з позовом, вважаючи, що Польща неналежним чином імплементувала вимоги директив ЄС у сфері залізничного транспорту, зокрема положення Директиви 2001/14/EC, яка на той момент регулювала розподіл пропускної спроможності інфраструктури та встановлення плати за доступ до неї.

У ході розгляду справи Комісія зазначала, що чинна в Польщі модель тарифоутворення не забезпечувала належних стимулів для операторів інфраструктури до зниження витрат і не відповідала принципу фінансового балансу. Суд Європейського Союзу погодився з цими аргументами та дійшов висновку про порушення окремих положень директиви, зокрема щодо включення до інфраструктурного тарифу витрат, які не можуть вважатися прямими. У результаті Польща була зобов’язана привести національне законодавство та практику тарифоутворення у відповідність до вимог права ЄС, зосередивши тариф на покритті виключно прямих витрат та створенні стимулів для підвищення ефективності управління інфраструктурою.

Цей прецедент чітко вказує на критичну роль сильного та незалежного національного регулятора, який виступає необхідним інструментом для фахової верифікації складових тарифу та забезпечення прозорості ринку.

Тарифна модель та крос-субсидування в умовах реформи

Важливим елементом реформи залізничного транспорту залишається тарифна модель. Багатоскладова структура чинної тарифної системи вантажних перевезень значною мірою зумовлена наявністю механізмів крос-субсидування між окремими вантажними групами та сегментами перевезень. Додатково, доходи від вантажних перевезень частково спрямовуються на покриття збитків пасажирського сектору, що виконує соціально значущі функції.

У 2024 році збитки від пасажирських перевезень становили близько 20 млрд грн. У країнах Європейського Союзу такі витрати, як правило, компенсуються через механізм PSO (Public Service Obligations) — зобов’язання з надання суспільно важливих послуг — за рахунок державних і місцевих бюджетів. Запровадження цього механізму дозволило європейським залізничним операторам підвищити якість сервісу, оновити рухомий склад та забезпечити фінансову стійкість перевізників.

Відкриття ринку залізничних перевезень в Україні, у поєднанні з впровадженням механізмів PSO та державною підтримкою оператора інфраструктури, може створити передумови для більш збалансованої тарифної моделі. За таких умов інфраструктурний тариф формується відповідно до європейських директив, а витрати, не пов’язані безпосередньо з рухом поїздів, частково чи повністю компенсуються з публічних джерел.

Таким чином, лібералізація ринку залізничних перевезень є комплексним процесом, що потребує узгоджених рішень з боку держави, органів місцевого самоврядування та учасників ринку. Її успіх залежить не від перерозподілу відповідальності між сторонами, а від готовності впроваджувати європейську модель фінансування та регулювання залізничного транспорту в цілому.